O sistema de registro de preços (SRP) é outro procedimento auxiliar e já não é nenhuma novidade, até porque, há muito, é previsto expressamente no revogado art. 15, §§ 1º a 8º, da Lei nº 8.666/93 e no também revogado art. 32 da Lei nº 12.462/11 (RDC). O PL que inaugurará um novo marco nas licitações e contratos adota esta ferramenta para aquisições, perfazendo uma série de pequenas modificações que adaptaram este procedimento auxiliar às boas práticas e à jurisprudência das cortes de contas, especialmente a federal. Tudo com o fim de viabilizar um procedimento mais célere aos entes estatais. Embora autoaplicável, o referido dispositivo pode sofrer limitações por regulamento federal, estadual ou municipal.
Esse último regulamento tem por meta aperfeiçoar as regras que disciplinavam o sistema de registro aqui mencionado, como, por exemplo, ofertando regras mais claras à figura da adesão dos órgãos não participantes, compatibilizando a atuação administrativa com as orientações jurisprudenciais do TCU. Assim, tentou-se, a todo o custo, preservar a essência deste procedimento licitatório, sem que, para tanto, fosse desviada sua finalidade[1].
Enfim, pode-se dizer que o sistema de registro de preços é a modalidade de licitação apta a viabilizar diversas contratações concomitantes ou sucessivas, sem a realização de um específico procedimento licitatório para cada uma delas. Este sistema pode servir a um ou a mais órgãos da Administração Pública. Normalmente é empregado para o caso de compras corriqueiras de determinados bens ou serviços, quando não é conhecida a quantidade que será necessária adquirir. Ou, ainda, quando estas compras tiverem a previsão de entregas parceladas. Visa, com isto, a agilizar as contratações e a evitar a formação de estoques, os quais geram um custo de manutenção muito grande, sem contar no risco de que tais bens possam vir a perecer ou a se deteriorar (v.g. art. 81, § 3º, inciso II, do PL)
Em melhores termos, o registro de preços constitui um conjunto de procedimentos para formalizar e anotar a pretensão de certos interessados em fornecer certos bens ou serviços, inclusive de engenharia (§ 5º do art. 81), os quais o Poder Público necessitará corriqueiramente, mas em quantidades variáveis. Então se, por um lado, o Estado fica obrigado a dar, no mínimo, preferência àquele que ofereceu a melhor proposta para contratar em iguais condições de outro que se proponha a fornecer o objeto licitado em situação mais vantajosa, de outro lado, importa notar que o particular está obrigado a fornecer os produtos ou serviços nas quantidades, preços e condições previstas no instrumento convocatório – art. 81 “caput” incisos I e II do PL.
O SRP é um sistema muito profícuo para a aquisição de produtos ou para a prestação de serviços aos entes estatais. Com ele, consegue-se um ganho muito importante: a potencial participação de empresas menores, uma vez que o fornecimento é parcelado ao longo do prazo de validade da ata de registro de preços. E PL, nos arts. 81 a 85, adapta o registro de preços à realidade atual, no intuito de superar eventuais inconvenientes surgidos a partir da legislação de outrora.
2 Edital do Sistema de Registro de Preços
Veja que, de plano, o “caput” do art. 81 definiu os requisitos mínimos a serem alocados no edital de licitação que adote o SRP. E são providências relevantes e indispensáveis, como, por exemplo (e aqui é uma providência peculiar do PL), deve ser alocada a especificidades do certame e de seu objeto, inclusive a quantidade máxima de cada item que poderá ser adquirida (inciso I). Esta providência procura, entre outras coisas, proteger o contratado, que saberá a quantidade máxima que deve ser demandado a dispor.
De outro lado, evita que se privilegie certas empresas em detrimento de outras, caso não existisse limite máximo de aquisição. Explico esta última frase: imagine que a empresa “X” vença um certame de modo lícito, e, por casualidade, é próxima do gestor público, contribuiu com sua campanha eleitoral etc. Ora, nesta situação hipotética, o gestor passa a demandar muito mais do que se estivéssemos diante de uma empresa comum. Queremos dizer com isto que eventual privilegiamento pode ser mais bem controlado. Também, esta providência evita perda de economia de escala, na medida em que se fixou balizas objetivas em relação à quantidade que se quer adquirir. E, ainda, evita-se que uma sucessividade de adesões[2] possa também gerar perda de economia de escala, ou seja, em não se tendo o quantitativo máximo a ser adquirido, poder-se-ia permitir uma série de novas aquisições, aumentando sensivelmente a demanda, mantendo-se o preço fixado originalmente – quando que se sabe que, em termos econômicos, em geral, quanto mais se adquire, menor tende a ser o custo do produto demandado.
Tudo aquilo que se disse até aqui, especialmente quanto às proteções pretendidas pelo inciso I, valem ao inciso II: o edital deve fixar a quantidade mínima a ser cotada de unidades de bens ou, no caso de serviços, de unidades de medida. Isso também evita privilegiamento ou prejuízos deliberados a fornecedores próximos ou não do governo de ocasião. Ainda, há mais objetividade no balizamento dos produtos a serem adquiridos, tentando-se minimizar o sobrepreço etc. Essa concepção impõe que a Administração Pública não fique dispensada de mencionar, no instrumento convocatório, o montante mínimo a ser adquirido. Assim como há a necessidade de estipulação do quantitativo máximo a ser contratado, até para se auferir, já de início, o quanto os fornecedores poderão ser demandados, bem como os limites à figura da adesão, a seguir estudada. Segundo decidiu o TCU, no caso de eventual prorrogação da ata de registro de preços, dentro do prazo de vigência não superior a um ano, não se restabelecem os quantitativos inicialmente fixados na licitação, sob pena de se infringirem os princípios que regem o procedimento licitatório, indicados no art. 5º do PL[3].
O inciso III inova ao permitir que se perfaçam registro de preços respeitando as peculiaridades de cada contratante, porque os preços podem variar de acordo com vários fatores. Assim, admitiu-se o edital prever preços diferentes: (a) quando o objeto for realizado ou entregue em locais diferentes; (b) em razão da forma e do local de acondicionamento; (c) quando admitida cotação variável em razão do tamanho do lote; (d) por outros motivos justificados no processo. É claro que o órgão gestor da licitação deverá, nos autos do processo e na fase preparatória justificar com suficiência a hipótese de se admitir esta variação no edital. Por fim, esta providência permite com que se maximize os concorrentes, qualificando o princípio da competitividade (art. 5º), bem como se potencialize a possibilidade de se empregar o SRP em nível nacional ou em larga medida geográfica, na medida em que se admitem toda sorte de variação de preços, como por exemplo, em relação aos custos de transporte.
Na mesma linha da qualificação do princípio da competitividade, o inciso IV permitiu que o edital preveja a possibilidade de o licitante oferecer ou não proposta em quantitativo inferior ao máximo previsto no edital, obrigando-se nos limites dela. Isso faz com que empresas de menor porte possam também participar do certame, quando que não teriam fôlego para fornecer quantias maiores.
De outro lado, o inciso VI do “caput” do art. 81 permite alterações de preços registrados. Veja que a legislação foi lacônica neste sentido, cabendo aos regulamentos infralegais precisar este tema. Isso porque não se podem permitir alterações no preço quando elas possam prejudicar a igualdade, a competitividade, a probidade etc. Estas alterações devem ter, no mínimo, base legal, motivação suficiente em situações em que realmente se exige esta modificação, não violação de qualquer regra ou princípio, manutenção do interesse público etc.
O inciso VII do “caput” do art. 81 do PL também veio ao encontro do princípio da competitividade, porque permite o registro de mais de um fornecedor ou prestador de serviço, sem qualquer limite, desde que expressamente mencionada esta possibilidade no edital. Todos os licitantes devem, igualmente, aceitarem cotar o objeto com preço igual ao do licitante vencedor, assegurada a preferência de contratação de acordo com a ordem de classificação. Esta providência também evita o desabastecimento do Poder Público, que poderá demandar dos demais licitantes, quando os primeiros na ordem de classificação não puderem ou não fornecerem os bens. De outro lado, evita-se que se aloque “laranjas” ou “coelhos” a pautarem propostas muito competitivas e em valor atraente, mas que não conseguem fornecer toda a demanda reclamada, tendo a Administração Pública de demandar do segundo colocado – real beneficiário – por um preço superior. Como esta providência permite que outros fornecedores sejam contratados pelo mesmo valor, evita-se esta “fraude”. Veja que o Poder Público pode cotar com todos os fornecedores que registraram preço, respeitando a ordem de classificação.
Já o inciso VIII do “caput” do art. 81 do PL é uma providência geral, não necessariamente ligada ao edital de um SRP: há a vedação a que o órgão ou a entidade participe de mais de uma ata de registro de preços com o mesmo objeto no prazo de validade daquela que já tiver participado, salvo na ocorrência de ata que tenha registrado quantitativo inferior ao máximo previsto no edital. Esta providência induz o Poder Público a perfazer um melhor planejamento, bem como a vir a escolher a ata de registro de preços que melhor lhe convém. Logo, proíbe-se a adoção da contratação simultânea no SRP, ou seja, a contratação de mais de uma empresa para a execução do mesmo serviço, em uma mesma localidade, no âmbito do mesmo órgão ou entidade. Esta providência visa, assim, a assegurar a responsabilidade contratual e o princípio da padronização.
O edital ainda deverá deixar claras as hipóteses de cancelamento da ata de registro de preços e suas consequências (inciso IX). Estas providências maximizam a segurança jurídica, bem como devem respeitar as disposições legais da lei geral (v.g. casos de revogação ou anulação do certame – art. 70, inciso II, e §§ 1º a 5º).
3 Critério de julgamento das propostas no Sistema de Registro de Preços
O art. 81, “caput”, inciso V, determinou que o edital preveja somente dois critérios de julgamento da licitação: o de menor preço ou o de maior desconto sobre tabela de preços praticada no mercado. Neste último caso, mostra-se importante que esta “tabela de preços” seja real e atualizada, porque serve de base de cálculo às propostas formuladas.
De outro lado, podem ser utilizados qualquer dos modos de disputa previstos No PL, sejam eles combinados ou não. Quanto aos critérios de julgamento, determinou-se, como vimos, que este procedimento auxiliar poderá utilizar os parâmetros de menor preço ou de maior desconto, mas não, por exemploo de técnica e preço. E isto vale, inclusive, para a contratação de serviços e bens de engenharia, ou execução de obras. Mas, como dito, a seleção da melhor proposta poderá se valer de todos modos de disputa: fechado, aberto ou combinado, todos eles a serem aplicados nos julgamentos mencionados. O instrumento convocatório ainda poderá prever mais um critério de seleção da proposta mais vantajosa, dado que o menor preço poderá ser aferido pela oferta de desconto sobre tabela de preços praticados no mercado, desde que tecnicamente justificado.
4 Registro de preços para contratação de bens e serviços, inclusive de obras e serviços de engenharia
O § 5º do art. 81 do PL permitiu que o Sistema de Registro de Preços (SRP) para contratação de bens e serviços, inclusive de obras e serviços de engenharia. Esta providência já era admitida, mas com menor aprofundamento normativo, pelo Decreto federal 8.080/13: “Sistema de Registro de Preços – SRP – conjunto de procedimentos para registro formal de preços para contratações futuras, relativos à prestação de serviços, inclusive de engenharia, de aquisição de bens e de execução de obras com características padronizadas.”. Em verdade, a parte final do dispositivo mencionado e não mais vigente já enfrentava – de maneira corajosa, é certo – um tema divergente. Enfim, hoje, não há mais dúvidas de ser é possível contratar a execução de serviços de engenharia (ou quiçá de obras) por este sistema. Tal dispositivo deve ser combinado com o que dispõe o art. 81: “A Administração poderá contratar a execução de obras e serviços de engenharia pelo sistema de registro de preços, desde que atendidos os seguintes requisitos: I – existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional; II – necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado.”.
Primeiro, importante mencionar que o Tribunal de Contas da União sempre se posicionou de maneira contrária a esta possibilidade[4]. Ao mesmo tempo, a Corte de Contas não impedia que obras e serviços de engenharia fossem contratados pela modalidade licitatória do pregão[5], apesar de que ambas as espécies de procedimentos reclamam a contratação de objetos serviços comuns[6]– o que é bastante curioso. Ainda que o grande desafio consista, justamente, em definir o que se insere na expressão “serviço comum”[7].
A previsão legislativa ora indicada visa a materializar uma necessidade das entidades contratantes que, por vezes, deparam-se com demandas de pequenas obras ou serviços padronizados, de baixa complexidade técnica e operacional, que precisam de contratações frequentes e que por isso se encaixam na sistemática sistema de registro de preços. Assim, consideramos que é correta a opção do legislador, em permitir a contratação de serviços de engenharia pela via do SRP, desde que cumpridas algumas formalidades específicas. Para tanto, é imprescindível que elas adotem uma metodologia comum, ou seja, sejam padronizadas. Antes, discutia-se muito se este tipo de contratação seria viável por esta modalidade de licitação, tendo em vista que uma obra, no mais das vezes, possui peculiaridades casuísticas e uma complexidade bastante a inviabilizar um padrão. Contudo, na prática, percebeu-se que, em certas situações, as obras podem receber uma padronização que franqueie a contratação pelo registro de preços.
De outro lado, consegue-se, além destas vantagens, propiciar a transparência quanto aos bens e serviços que são frequentemente contratados, uma vez que qualquer sujeito tem legitimidade para impugnar preço constante na tabela geral, quando distorcidos ou incompatíveis com o mercado. Por isto, é necessário, por exemplo, realização prévia de ampla pesquisa de mercado (inciso I do § 5º do art. 81), bem como “desenvolvimento obrigatório de rotina de controle;” (inciso III).
Além disto, conforme o inciso II do § 5º do art. 81 do PL, há de se editar regulamento que defina objetivamente como serão a seleção e os procedimentos para a contratação de bens ou serviços de engenharia. Claro que este dispositivo não poderá contrariar as disposições legais pertinentes.
De outro lado, há de se ter atualização periódica dos preços registrados (inciso IV), até porque muitos insumos no campo da engenharia variam diariamente, especialmente aqueles classificados como commodities. Claro que a definição do período de validade do registro de preços (inciso V) é uma providência importante, a respeitar o prazo máximo de validade do certame.
E o inciso VI repete a possibilidade de “[…] inclusão, em ata de registro de preços, do licitante que aceitar cotar os bens ou os serviços com preços iguais aos do licitante vencedor na sequência de classificação do certame e do licitante que mantiver sua proposta original.”. Com essa modalidade de licitação quer-se evitar problemas como o desabastecimento de produtos de que se necessita corriqueiramente, ou a perda de produtos perecíveis quando não utilizados. Afinal, consegue-se, com o registro de preços, uma aquisição corriqueira ou em momentos específicos, evitando-se a burocracia de um procedimento licitatório complexo. Enfim, visa a regularizar situações em que não se tem a condição de se ter aquisições uniformes.
5 Objeto do Sistema de Registro de Preços
No art. 81 não se estabeleceu claramente quais seriam os objetos desta espécie de procedimento auxiliar. Coube genericamente ao inciso XLV do art. 6º do PL dizer que o SRP é aplicável: “[…] a prestação de serviços, obras comuns e aquisição e locação de bens para contratações futuras”. É de se referir que o registro de preços, com o tempo, passou a ser considerado um mecanismo muito eficiente a inúmeros tipos de contratações, porque é notadamente mais ágil, reduzindo significativamente a necessidade de se realizar um certame para cada objeto idêntico de que se necessitar. Hoje, permite-se que este sistema possa ser estendido a serviços e a obras, aplicando-o, assim, a outras situações (art. 84 da do PL).
Um exemplo interessante de aplicação do SRP pode aclarar o panorama exposto: a Administração Pública não tem como prever, de antemão, quantos medicamentos de determinada espécie estará obrigada a fornecer durante um ano, ou mesmo terá dificuldade de armazenar todo este plantel de fármacos, caso os adquira de uma só vez. Com o registro de preços, ela consegue ir adquirindo a quantidade de remédios aos poucos, de acordo com a demanda da população. Em certos meses, pode necessitar de uma quantia diversa daquela comprada em outros períodos. Evita-se, ainda, a sobra de remédios, caso fosse adquirida quantidade fixa, mas a demanda da população foi bem aquém deste patamar. Neste caso, corre-se o risco de se ter remédios descartados pelo vencimento de seu prazo de validade.
Com a intenção de qualificar as compras públicas, o SRP que adotar licitação por menor preço por lote deverá ser excepcional e sempre acompanhado de justificativa que comprove cabalmente a inviabilidade de se promover a adjudicação por item. Imagine que se queira comprar por registro de preços merenda escolar. Então se faz uma lista de alimentos a ser fornecido aos estabelecimentos de ensino por semana (por exemplo). No caso, deverá ser evidenciada a sua vantajosidade técnica e econômica que é melhor licitar fornecendo preço ao todo de alimentos (lista), em vez de se licitar por item (v.g. concorrer para, no caso, fornecer o pão, o leite, a fruta etc.). Assim, adotando-se a licitação por menor preço por lote, deve este pormenor ser indicado no edital o critério de aceitabilidade de preços unitários máximos – tudo de acordo com o § 1º do art. 81 do PL –, bem como se exigirá prévia pesquisa de mercado e demonstração de sua vantajosidade para o órgão ou entidade – § 2º do mesmo art. 81.
O importante é que demonstre ao mercado uma estimativa de custos, ou seja, quanto pretende gastar em face de determinada quantidade de produtos, a fim de parametrizar a licitação por esta modalidade. Segundo o TCU[8], as estimativas servem para fixar os valores máximos a serem contratados. Esse entendimento é correto e vem ao encontro do próprio interessado, que saberá o maior quantitativo que poderá ser dele demandado. Esta providência privilegia, então, a competitividade, estando conforme os postulados da economicidade, da isonomia, entre outros.
Além disso, a Administração Pública utiliza o registro de preços não só para produtos de que necessita periodicamente, mas também para quando está diante de vários entes estatais interessados em contratar o mesmo objeto. Neste caso, o mesmo produto pode ser objeto de aquisição por mais de um órgão ou ente públicos, momento em que se racionaliza o procedimento, permitindo, é certo, que se franqueiem estas várias pretensões contratuais em um único certame.
Exemplificando: imagine que vários órgãos (que podem pertencer, inclusive, a entes federados diversos) pretendam adquirir determinado mobiliário. Sendo assim, estabelece-se a quantidade que cada um quer negociar e se faz, em conjunto, um único certame pela modalidade de registro de preços. Visualizam-se, aqui, duas vantagens: racionalizam-se recursos públicos (porque se faz um único certame), em vez de cada órgão realizar o seu, bem como se tem a potencialidade de se conseguir preços melhores ao objeto licitado, porque a quantidade a ser adquirida é maior. Sem contar no ganho em celeridade.
Então, o objeto do registro de preçosnão se destina a selecionar um fornecedor para uma contratação específica, como ocorre com os certames comuns (gerais). Ao contrário, visa a dar cabo de escolher a melhor proposta para eventuais contratações sequenciais, escalonadas e não específicas, ou seja, que podem ocorrer repetidas vezes durante o prazo do registro. Em resumo, o registro de preços é aplicado:
(a) Quando o objeto tiver de ser entregue de maneira parcelada;
(b) Quando a contratação de produtos forem remunerados por unidade ou os serviços forem remunerados por tarefa;
(c) Quando se tiver a necessidade de contratações frequentes;
(d) Quando o objeto a ser contratado for de interesse de mais de um órgão ou se prestar a satisfazer um programa de governo;
(e) Quando não se consegue definir a quantidade a seradquirida no momento de se perfazer o certame licitatório[9].
No primeiro caso (item “(a)”), ou seja, quando o objeto da contratação deva ser entregue de modo parcelado, a opção pelo sistema de registro de preços deve ser adotada com cautela. Esta não poderia ser a justificativa única para a escolha do SRP, porque de antemão se sabe o quanto se quer contratar. A peculiaridade, na situação em apreço, restringe-se apenas ao prazo de entrega, o que pode bem ser definido em um cronograma. Aliás, já se questionou a contratação de objeto parcelado pelo SRP, quando se sabia, de antemão, quando seriam entregues as parcelas do objeto contratual, bem como sua quantidade.
Na hipótese de contratações frequentes, consegue-se perceber um ganho em celeridade no que se refere à economia de procedimentos licitatórios. Por consequência e igualmente, intenta-se evitar que se gastem recursos públicos com a realização do próprio procedimento. Contudo, quando se está diante de objetos com entrega parcelada (em etapas), a economia não necessariamente é percebida com mais intensidade, porque, pragmaticamente, o registro de preços não se diferencia da contratação comum, cuja entrega do objeto seria feita desta mesma maneira[10].
6 Etapas e atos do Sistema de Registro de Preços
Operacionalmente, o registro de preços pode ser resumido em três fases distintas:
(a) Por primeiro, estabelece uma competição entre os interessados a contratarem com o Poder Público. Cada qual oferta seus lances, gerando o registro do licitante vencedor, com seus quantitativos e preços ofertados;
(b) Em um segundo momento, passa-se a colher o registro dos demais interessados que concordam em praticar os mesmos quantitativos e preços do primeiro colocado, mantendo-se a ordem de classificação obtida na etapa inicia. Logo, os demais licitantes podem reduzir seus preços para igualá-los ao primeiro colocado. Todavia, as novas ofertas não prejudicarão o resultado do certame em relação ao licitante mais bem classificado;
(c) Após e por fim, registram-se os preços e os quantitativos daqueles que não praticam os valores do primeiro colocado, na ordem de classificação ordenada pelos lances respectivos.
No que tange ao instrumento convocatório do registro de preços, deve-se destacar que não necessariamente se terá de indicar a dotação orçamentária correspondente – como ocorre com o regime geral de licitações e contratos. Ao contrário. A menção a este dado surgirá quando da realização da efetiva contratação, porque, antes – mesmo quando da formação da ata de registro de preços –, o ente estatal não se obriga a adquirir o objeto licitado. Em resumo, como o registro de preços não cria obrigações imediatas ao Poder Público, o certame pode iniciar independentemente de se ter dotação orçamentária[11].
Aliás, a Corte de Contas federal declarou como irrazoável a consecução de registro de preços para posterior contratação dos valores constantes exatamente na ata, ou seja, para celebração de contrato com objeto absolutamente idêntico a este documento que lhe deu origem. Assim, o tribunal entendeu que o referido objeto deveria ter sido contratado por outra modalidade licitatória[12].
O registro de preços pode ter a participação de mais de um órgão ou ente. Logo, o certame é feito desde já com a presença de mais de um interessado, os quais contratarão a partir da ata de preços a ser constituída. Assim, quando outros órgãos ou entes quiserem participar do procedimento de registro de preços, deverão manifestar sua intenção ao órgão gerenciador, no prazo por ele estipulado, bem como concordar com o registro de preços, indicando sua estimativa de demanda e o cronograma de aquisições. Esta proposição feita por outro(s) órgão(s) público(s) deverá ser considerada no montante a ser licitado, ou seja, na estimativa de demanda do SRP. Compete ao órgão gerenciador deliberar quanto à inclusão posterior de participantes que não manifestaram interesse durante o período de divulgação da intenção de registro de preços (art. 85).
7 Contratação direta pelo sistema de registro de preços
Pelos termos do § 6º do art. 81 do PL, o sistema de registro de preços servirá também como um parâmetro à orçamentação em contratações diretas, porque poderá ser utilizado nas hipóteses de inexigibilidade e de dispensa de licitação para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade. Isto somente poderá ser admitido caso seja devidamente regulamentado.
Cabe referir que o emprego do SRP às contratações diretas pode ser admitido por outros entes que não aquele que gerenciou o certame. Enfim, é permitido, na nossa ótica, a adesão ou o “carona” também em contratações diretas. Claro que, no caso, deverá se provar que se está a cumprir com os requisitos fixados para os casos de dispensa ou de inexigibilidade (arts. 73 e 74, respectivamente).
Fonte: Site ONLL – Prof. Juliano Heinen
